政治考量、经济计算与灾害的生产 ——以采煤(7)_内蒙古煤炭经济杂志社投稿

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政治考量、经济计算与灾害的生产 ——以采煤(7)

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四、结语：灾害的生产与治理

对于发生在中国的煤炭开采问题，值得深思的是，一方面，以现有的经验和知识水平，完全可以预见大规模的煤炭开采将会制造种种环境灾害，但是灾害却被不断地“生产”出来；另一方面，对于中国来说，灾害的严重程度和恶化速度也远远超过了“以往的经验”。与近年在国外受到较多关注，被认为遭遇了“内部殖民”的美国阿巴拉契亚地区的煤炭开采灾害相比，发生于中国的环境灾害要更为严重。阿巴拉契亚地区受灾最为严重的西弗吉尼亚州，因煤炭开采而损毁了一千多平方公里的森林[8]，而在中国的山西，“全省矿区面积达19 847平方公里，其中采空区5 115平方公里，地表沉陷2 978平方公里——而且塌陷面积还以每年94平方公里的速度扩展；由此导致的地质灾害分布面积达到6 000平方公里”[9]。

济宁市的个案为上述两方面的问题提供了一种解答——灾害的生产及其恶化状况与强烈关注经济增长的公共权力体系密切相关。在空前强烈的“发展”话语的影响下，煤炭在1949年之后的中国社会进程中长期占据着重要的政治地位，这表现为从中央到地方各级政府围绕着煤炭开采而形成的种种“煤炭政治”话语。除了“压力型体制”的行政命令之外，作为“工业粮食”的煤炭还是拥有煤炭资源的地方政府提升其经济方面政绩的“垫脚石”。在济宁市的个案中，加速煤炭开采、“抓好压煤村庄搬迁”、发展煤炭工业成为当地经济增长的重要内容。由此，在“煤炭政治”与“煤炭经济”的双重压力下，尽管可以明确预见煤炭开采引发的严重环境灾害，但是如何开采更多的煤炭却是“第一位”的政治任务和经济任务，进而，采煤沉陷灾害便被不断地生产出来。

而令问题更为严重的是，直至2004年，采煤沉陷区的治理工作才进入国家视野——2004年的中央政府工作报告提到“做好资源型城市经济转型和采煤沉陷区治理工作”，15个采煤沉陷区治理工程也才开始建设。然而，与“煤炭政治”与“煤炭经济”所造就的急迫心理和现实行动相比，采煤沉陷区的治理工程却进展缓慢，甚至在一些区域存在着“治理危机”[9]。

虽然近几年，伴随着国家层面的供给侧改革以及山东省的“新旧动能转换”战略，济宁市与煤炭开采相关的话语也开始转向“压减产能”“采煤塌陷地治理”，并借助行政手段减少煤炭产量，2016年压减煤炭产能1 558万吨[注]资料来源：济宁市人民政府2017年政府工作报告，http：∥/art/2017/3/3/art_2639_.html.，2017年压减煤炭产能36万吨[注]资料来源：济宁市人民政府2018年政府工作报告，http：∥/art/2018/2/5/art_2639_.html.，但是其境内的煤炭产量基数依然十分庞大，2017年煤炭产量仍被维持在7 500万吨左右[注]资料来源：http：∥/art/2017/4/5/art_4081_.html.。由此，虽然灾害的增长速度有所减缓，但是济宁市境内的采煤沉陷灾害却仍在被不断地生产出来。《济宁市采煤塌陷地综合治理工作方案(2018—2020年)》显示，“截至2015年，全市采煤沉陷区(因采煤导致地表沉降超过1厘米的区域)为76.31万亩，其中，采煤塌陷地(因塌陷造成减产、绝产的农用地和受影响的建设用地及未利用地)为61.92万亩……经预测，2020年全市采煤沉陷区将达96万亩、采煤塌陷地为78万亩……截至2017年底，全市共治理采煤塌陷地27.36万亩……到2020年，全市治理采煤塌陷地38.45万亩……2018—2020年全市治理采煤塌陷地11.24万亩”。可以看到，根据预测，2015—2020年，济宁市的采煤塌陷区仍将不断扩大，仍有较大范围的沉陷区未被纳入规划之中。

对此，结合2017年由济宁市政府督查室牵头针对济宁市采煤塌陷地综合治理的专项督查后的工作简报，便能够进一步理解灾害治理中所面临的障碍：“部分县(市、区)尚未建立联合执法监管机制……太白湖区、微山县重视程度不够，尚未成立采煤塌陷地治理工作领导机构……邹城市、微山县等部分治理任务较重的县(市、区)尚未编制专项规划，太白湖区、微山县尚未出台贯彻省、市采煤塌陷地治理相关文件的配套政策……2015年度省拨专项资金使用率较低，曲阜市、兖州区至今未确立省拨资金项目”[注]山东省采煤塌陷地综合治理工作协调小组办公室工作简报2017年第4期(总第23期)，http：∥/bgsml/txdzhzlml/2017/0508/。对于采煤沉陷灾害已经十分严重、灾害治理项目基本由地方国土部门承担的济宁市而言，时至2017年，相关治理机制却仍存在尚未编制专项规划、尚未出台相关配套文件、尚未确立省拨资金项目等基本性的问题，可以说，灾害的治理进度已远远落后于采煤沉陷的速度。甚至，在济宁市相关政府部门制定的《济宁市采煤塌陷地治理规划(2010—2020年)》中，对于灾害的治理也使用了类似的话语：“目前济宁市采煤塌陷地治理多为‘先破坏、后复垦’的被动式治理模式，治理速度远远跟不上塌陷的速度”。