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矿权改革背景下农村矿区治理精英治理困境与变(2)
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摘要：（二）集体矿权私人化与乡村煤矿的衰败 20世纪90年代，全球矿产资源市场进入衰退期，国际能源价格持续走低。我国煤炭行业也同时进入“寒冬”，尤其
（二）集体矿权私人化与乡村煤矿的衰败
20世纪90年代，全球矿产资源市场进入衰退期，国际能源价格持续走低。我国煤炭行业也同时进入“寒冬”，尤其从1996年到1999年，原煤产量和煤炭消费量均呈负增长。3年间，煤炭消费量年均减少6100万吨。煤炭行业疲软使得乡村煤炭大量滞销，造成大量乡村集体小煤矿连续亏本，无力经营的煤矿只能选择停产。为了减小亏损，许多村将煤矿低价甚至无偿转让给私人矿商，如1998年，山西平均一座年产10万吨的煤矿大概只需10万余元即可取得采矿权。为了激活长久亏损的煤炭企业，我国在1994年出台了《九十年代产业政策纲要》，加速转变国有、集体煤矿企业的生产经营方式，促进煤炭行业的市场化程度。
针对煤矿的层层转让的情况，中央通过修改《矿产资源法》，一方面放开矿业权转让，另一方面，通过1998年出台的三项办法具体落实和规范矿业权转让方法。但煤炭行业的持续低迷给矿商提供了投资的良机，现实中，合法的与不合法的煤矿改制、托管、承包、转包、租赁现象非常普遍。许多地方国有煤矿和乡村集体煤矿纷纷归个体矿商承包，使得乡村煤矿的个人利益凸显，集体利益受到削弱。
（三）能源价格回暖与乡村私营煤矿繁荣
2000年，伴随着国际能源价格破冰，全国出现能源紧缺，煤炭开始走俏，巨大的资本转向煤炭市场，国有、集体煤矿加速向私人矿商转移。在90年代煤炭疲软时期投资煤炭的商人在这轮浪潮中一夜暴富。由于矿权的取得成本远远低于其带来的高额利润，煤矿主们开始疯狂地采煤，忽视安全生产，导致矿难频发。在2000-2013年的14年间，我国煤炭生产事故累计造成人死亡，平均每年死亡4194起，而2002-2005年为事故死亡最严重的几年，其中2002年死亡6995人为历年最高，并且，许多乡村煤矿由于层层转包、产权关系混乱，造成矿难难以问责。
（四）煤炭整合与乡村煤矿国有化
2004年，以山西为试点，我国开始了大规模的煤炭整合行动。2005年9月中央下发《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》，中国煤炭全行业进入以资源整合、提升改造为主的整合时代，内蒙古、陕西、新疆、河南等省份都先后开始煤矿的兼并重组。截止到2010年底，全国矿山数量从2005年的12.7万座减少到2010年的11.25万座，其中山西省煤矿数量削减近1500座，超过煤矿总数的60%。我国煤炭总规划中，包括覆盖中西部多数省份14个大型煤炭基地及102个矿区，最终建成的大型煤炭基地，其性质全为国有企业，民营企业很难得到相应的政策资源，其中山西省到2010年底，已经形成煤炭国有企业、民营企业和股份制企业比例为2：3：5的规模。这一阶段也被很多学者称为煤炭行业的“国进民退”［2］。
明晰产权、提高煤炭资源利用效率是煤炭整合的首要目标，2005年起中央通过多项政策来规范煤炭行业秩序。煤炭整合使中国煤炭行业进入寡头时代，原来农村说不清产权的小煤矿“一夜间”被国有化。意味着，在煤炭整合中，无论是地方政府、原煤矿企业、村委会还是一般村民都是配角，而一般村民无疑是抗风险能力最差的群体，在许多农村矿区往往导致矿上就业人员全部失业，被当地村民称为“煤的诅咒”。
三、矿权改革中的农村矿区治理
采矿活动对当地居民生活影响较大，需要稳定的社会环境，因此在农村矿区，往往表现出精英治理的显著特征。根据农村矿区权力主体的权力和影响力的来源不同，乡村精英可分为治理精英和非治理精英：治理精英指由具有正式治理权的村组干部，非治理精英指通过矿业开发迅速致富的农村经济能人。农村矿区治理和公共矿产资源利用的效果很大程度上取决于乡村精英互动博弈过程中协商、默契与利益互惠的达成［3］。随着煤矿产权改革的不断深入，农村矿区精英的力量对比也在发生着变化，因此现今农村矿区治理问题既是一个现实问题，也是一个历史问题。
（一）乡村治理精英治理的黄金时期
80年代是农村矿区的一个“外无干扰、内无抵制”的和谐时期，乡镇利益和村民利益都得到一定程度的保护，治理精英得到各方面的拥护。“一穷二白”的基础上起步，煤炭资源成为部分村庄先富起来的资本，伴随着乡镇企业井喷式的发展，煤炭丰富的县纷纷以煤炭作为经济重心，对乡村集体煤矿进行统筹安排。80年代初期，乡村中社会资源丰富、动员能力强、与乡镇关系紧密的村民被任命为村干部，他们一方面是乡镇利益在村庄中的代理人、政策的执行者，另一方面也是村民利益的维护者［3］。治理精英凭借其权威，在统一规划的基础上，开办乡村集体煤矿、吸纳村民就业并私下与乡镇企业签订供煤合同，使很多产煤村迅速摆脱改革前的“赤贫状态”。这一时期，非治理精英势力很弱，要想参与矿业活动必须仰承治理精英的鼻息，在乡村精英博弈中双方选择合作，农村权力运行顺畅。
文章来源：《内蒙古煤炭经济》 网址: http://www.nmgmtjj.cn/qikandaodu/2021/0722/1003.html