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矿权改革背景下农村矿区治理精英治理困境与变
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摘要：我国的矿产资源，尤其煤炭资源多赋存于偏远的农村地区，矿业开发活动深刻地影响着农村的政治、经济、社会和生态环境。然而，农村矿区的资源优势并没有公平地惠及每一村民，相
我国的矿产资源，尤其煤炭资源多赋存于偏远的农村地区，矿业开发活动深刻地影响着农村的政治、经济、社会和生态环境。然而，农村矿区的资源优势并没有公平地惠及每一村民，相反却使多数村民陷入“生存悲剧”。近年来，“三农四矿”问题①“四矿问题”指矿业、矿山、矿工、矿城问题，最早见于朱训《要像重视“三农”问题那样重视“四矿”问题》，2002年全国政协九届五次会议第二次全体会议。相互交叉、频繁发生，农村矿区社会矛盾不断加剧，村庄治理几乎瘫痪。伴随着矿权改革，村庄精英对矿产开发的经济利益和村庄权力展开争夺，但一盘散沙的村民既无法取得自主治理权利，也没有条件融入矿区经济，长期处于“失语状态”，唯一的策略性表达便是通过上访、阻挠生产、暴力对抗等途径保护自己，最终导致农村社会矛盾彻底激化。究其原因在于矿权改革中缺乏对资源地群众生存、发展利益的考量，使矿权利益集中于少数乡村精英手中，最终酿成社会灾难。本文以历次矿产产权改革为线索，分析矿权的制度安排对农村矿区乡村治理结构和农民利益的影响，对农村矿区摆脱治理困境提出建议。
一、相关文献回顾
现实经济问题都与产权分配息息相关，对矿产资源产权的配置决定着对资源利益的分配。在农村，公共权力的配置影响着矿权的配置，矿权的配置情况又影响着矿业收益的村级分配；同时，矿业收益的分配也反过来影响着公共权力的运行。李香菊等（2011）从陕北地区矿产资源利益分配机制出发，论证了矿产所有权制度的缺陷难以保证矿区居民的利益，最终使他们陷入“富饶的贫困”。陈潭等（2004）认为，制度供给短缺造成了乡村精英对自然资源的非合作博弈，最终导致村庄治理陷入瘫痪。吴素雄等（2004）认为，缺乏基层的参与最终会导致乡村精英治理模式解体，逐渐被民主治理模式所取代。金太军等（2011）认为，自然资源在产权交换过程中，当资源交换双方预期不一致时，容易导致群体性事件的发生。
在农村矿区治理困境的基础上，部分学者从矿业开发各主体的经济、政治等社会关系出发，提出使农村矿区走出治理困境的途径。杨秀苔等（1993）首次提出矿产资源经济租金应由全体人民共享。蒲志仲（1999）提出，矿产资源的权益主体不仅要考虑资源所有者、生产者和消费者，还应包括与资源开发有生存发展和环境权益联系的矿区居民。施训鹏等（2005）通过列举发展中国家对矿区居民的补偿方案来说明矿区社会可持续发展的可能。程志强（2008）在对鄂尔多斯工业化道路分析的基础上提出选择有发展前途的非煤接续产业是矿区走出“资源诅咒”的途径。董江爱等（2012）提出，农村矿区摆脱治理困境的关键在于政府主导资源利益的再分配，使矿山企业拿出一部分既得利益对农村社区进行回报。当前，分析矿权改革与农村精英治理间内在逻辑关系的文献相对较少。
二、乡村煤矿产权改革历程
改革开放前，我国煤矿经营形式包括国有重点煤矿、地方国有煤矿和集体所有煤矿三种类型，以国有重点煤矿为主，国有重点煤矿产量约占全国煤矿总产量的80%，所有煤炭资源和煤炭产品由国家统一调配。改革开放后，我国乡村煤矿经历了从兴起到衰败的两个周期，也因此改变着农村的社会生态。
（一）矿权改革滥觞与乡村煤矿繁荣
改革开放后，为了缓解煤矿供需的严重不均，1980年中央提出“大矿大开、小矿小开、有水快流”的方针，乡村集体煤矿迅速成为新兴力量遍布中华大地。改革初煤炭资源的大量短缺刺激着乡村煤矿繁荣。以河南省为例，1983年省乡村集体煤矿年产煤1293万吨，占全省煤炭总产量的1/5以上，比1978年的713万吨增长了580万吨，集体煤矿的煤炭增量占全省煤炭增量的60%以上，到1985年，乡村煤炭规模达到1800万吨，拥有乡村集体小煤矿660处，占全省煤矿的82.5%［1］。乡村集体煤矿投资小、见效快、能充分利用农村剩余劳动力，加之当时许多乡镇企业难以从国有煤矿买到低价煤，农村小煤矿便成为当时煤炭市场的主角。1984年，中央出台了《中共中央关于经济体制改革的决定》、《关于进一步扩大国营工业企业自主权的规定》等关于国有工业企业的改革文件，开始放开国营煤矿的承包。
80年代我国煤矿产权非常混乱，通常一个大中型国有煤矿周边有上百个小煤矿，乡村集体煤矿占据了煤炭行业的“半壁江山”，80年代中期，国家为规范煤炭行业的乱象，出台了一系列政策法规，以《矿产资源法》和《资源税条例》为代表。尽管限制采矿权交易，但煤炭市场的供不应求仍然给乡村集体违规操作的激励，村政府非法转让国有矿产资源、允许小煤矿无证开采、权力寻租现象普遍。
文章来源：《内蒙古煤炭经济》 网址: http://www.nmgmtjj.cn/qikandaodu/2021/0722/1003.html