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矿权改革背景下农村矿区治理精英治理困境与变(4)
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摘要：这一阶段，无论是乡村治理精英还是非治理精英在农村矿区治理中均处于弱势，难以取信于民。煤炭整合后，整合补偿款和政策资源很快集中于少数人手中
这一阶段，无论是乡村治理精英还是非治理精英在农村矿区治理中均处于弱势，难以取信于民。煤炭整合后，整合补偿款和政策资源很快集中于少数人手中，村民不满情绪日益高涨，声讨村委的不作为。不仅在补偿上，煤炭整合使许多村民因此而失去工作，造成村民因此心理失衡，在某些地区甚至出现严重的打击报复案件。这一时期，无论是治理精英还是非治理精英都难以维持农村矿区的治理秩序，治理精英在执行煤炭整合政策过程中受到村民阻挠，非治理精英则成为村民发泄愤怒的对象，乡村精英治理结构彻底解体，农村矿区治理几乎瘫痪。
四、重建农村矿区治理秩序的建议
煤炭资源整合导致农村矿区治理几乎瘫痪，但同时也是矿区治理模式变革的契机。煤炭整合后村民政治参与的积极性明显提高，但往往以非理性的方式表达，严重威胁着乡村政治稳定。因此，平衡相关主体间的利益关系，重塑农村矿区治理秩序至关重要。煤炭整合后，农村矿区治理面临三大严峻挑战：（1）政治上，面临农民长期失语问题；（2）经济上，面临地区产业转型问题；（3）环境上，面临矿区公共产品供应不足问题。这三个问题的有效解决是农村矿区走出“资源诅咒”的关键。
（一）加强农民组织建设、完善利益分配体系
矿区农民长期处于无组织状态，他们既无力把握村政，在煤炭开发中也只能扮演边缘人的角色。煤炭给他们带来了工业，却没有给他们带去一个良序社会，农民只能把自身利益寄托于村庄精英身上，依附于现存的正式和非正式组织，但不受国家权力监督的村庄精英很容易利用公共权力和地位来为自己服务，出现“赢利型经纪模式”［5］。
煤炭整合后，村民渴望对自己祖祖辈辈守着的矿产有发言权，获得应得的权益，但他们普遍缺乏自组织能力，搭便车心理造成农民缺乏与煤矿企业、村庄精英进行博弈的力量，始终处于利益链条的底端。在政策上，针对村民对涉矿权利的强烈的诉求，政府应当对此作出实际回应。首先，应当做好村务公开，尤其在涉矿、涉地补偿上禁止暗箱操作；其次，逐步建立矿区村民利益共享机制，使所有的利益相关主体都有一定的产权，允许政府、矿山企业、当地村民按其产权范围入股，按股份分红，真正将农村的资源优势转化为经济优势，最终改善当地村民的生存状况。
（二）加大政策支持、吸引非治理精英回乡创业
煤炭整合后，矿区经济面临转型，急需人才和资金，但却出现非治理精英大量外流的情形。非治理精英一直是农村矿区的经济带头人，也拥有足够的物质和社会资本积累，是能带领矿区经济转型、化解矿农矛盾的不二人选。地方政府应该提供足够的政策引导和支持，吸引非治理精英回乡创业。政府可以从三个方面进行考虑：首先，制定合理的产业政策，选择适合当地的劳动密集型的新型产业，解决农民就业、带动农民增收；其次，创造良好的创业环境，在项目申报、技术支持、安保工作等方面提供优惠条件，并通过吸引非治理精英进入村委、参与村务，担当起矿区经济转型的重任；最后，提供优惠的土地使用政策，对重点产业、重点工程实行“先开工后补偿”的原则，签订互助协议，争取双赢。
政府有义务让整合后的煤炭企业拿出一部分经营利益对农村社区进行回报，针对农村矿区贫富差距过大、社会矛盾激烈的问题，企业应当在当地兴办公益性事业，促进农民增收，如2004年在山西省临汾市乡宁县开展“一矿一业一事”活动，要求每一吨煤的出卖，企业要拿出30元的资金用于创办利于农民增收的非煤项目，通过帮助矿区建立“公司+基地+农户”等现代农业组织模式，将煤矿、农民联合起来，不仅改善了农业条件，而且大大弱化矿农冲突，更有利于矿区治理［6］。对有条件的煤矿企业，还应配合政府建立失地、失业农民的社会保障机制，在最低土地补偿或整合补偿的基础上，通过土地入股、最低生活保障基金等多元化补偿方案，提升农民在住房、教育、医疗及生活救助等方面的基本保障。
（三）完善环境资源产权、加快矿区公共产品供给
农村矿区长期存在着公共物品的供给不足问题。采矿活动带来了巨大的负外部性，破坏农村土地、公共设施并污染水源、空气环境，据国家环境保护局初步统计，2013年山西平均每万吨煤破坏土地0.058hm？，其中40%是农地，根据国土资源部最新数据显示，截止到2012年底，我国还有近1亿亩土地因生产建设被破坏的土地未复垦。土地破坏造成大量农民被迫迁移，据统计，每生产1000万吨原煤约需迁移2000人［7］。但历次矿权改革都没有对农民的生存环境予以重视，致使采矿的负外部性几乎都由农民承担。煤炭整合后，矿区公共产品问题迅速发酵，由于责任难寻，导致大量的矿农冲突，矿区治理瘫痪。
文章来源：《内蒙古煤炭经济》 网址: http://www.nmgmtjj.cn/qikandaodu/2021/0722/1003.html