政治考量、经济计算与灾害的生产 ——以采煤(6)_内蒙古煤炭经济杂志社投稿

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政治考量、经济计算与灾害的生产 ——以采煤(6)

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实际上，长期以来，煤电化工也一直是济宁市政府重点支持的产业，济宁市2003年的政府工作报告提到，当地拥有“得天独厚的煤、电、水资源……(需要)培植支柱产业。煤电化产业，搞好煤炭精深加工，大力发展非煤产业，加快建设煤电化基地”。济宁市2005年的政府工作报告更为详细地提出，“建设煤化工产业基地。发挥兖矿集团的龙头带动作用，有机整合市内煤炭企业要素资源，围绕煤焦化、煤气化、煤液化三大链条，主攻‘醇、苯、酸、烯、油、肥’系列产品开发……形成横向成峰、纵向成链的煤化工产业集群”。面对资源型城市终将面临的资源枯竭问题，济宁市2005年的政府工作报告还明确提到“煤炭产业占比过大的状况没有根本改变”，在此之后的政府工作报告中也屡次提及，加快推进煤化工产业基地建设，保证经济平稳较快发展。经过几年的工业格局调整，至2011年，济宁市“煤电产业居主导地位的格局才开始扭转”，但是煤化工以及鲁南煤化工研究院仍是政府重点扶持的对象，此时，济宁市的煤化工基地已经成为国家级产业基地。

2. 压煤搬迁与“土地财政”

在新的社会情境之下，“煤炭”还被地方政府以其他方式开发利用，这主要体现在压煤村庄搬迁与“社会主义新农村建设、城乡一体化建设、区域化小城镇建设、土地置换试点”的结合：“……(搬迁压煤村庄的益处)四是节省新农村建设成本，迅速提升城镇化水平，有煤矿沉陷补偿巨大资金的支撑，地方可以低成本启动新农村建设；五是可以节约大量土地，据测算，搬迁后新旧村用地可节约40%左右，可以有效缓解经济社会发展与土地资源紧缺之间的矛盾，为加快发展现代农业、壮大二三产业、拓展城镇发展空间创造有利条件”[注]资料来源：http：∥/ymbqml/。

在地方政府的视野中，压煤村庄搬迁需要建造新的居民住宅楼，从而形成了对建材业的需求，促进了本地的经济增长。压煤村庄的农民转化为非农业从业者，创造了数千人乃至上万人集中居住的社区，由此，压煤村庄搬迁进一步增加了农业之外其他产业的就业人员数量，推动了采煤地区的城镇化进程。2012年济宁市住建委的《合村并点建社区推进城乡一体化》报告则将压煤搬迁村庄归为“一步建成类”社区，集中开工建设，计划两年内完成整村迁建任务，建成5 000人或1万人左右的社区。“压煤村庄搬迁型”也成为济宁市城乡一体化建设的6种模式之一[注]资料来源：http：∥/art/2012/12/17/art_178_.html.。

更为重要的是，土地置换政策还能够为地方财政带来巨额的经济收益。2004年10月，国务院颁布的《关于深化改革严格土地管理的决定》提出了“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”的政策，并于2006年在山东省试点施行，该政策强烈激发了地方政府“合村并点”甚至“消灭村庄”的积极性[注]参见：谭明智.严控与激励并存：土地增减挂钩的政策脉络及地方实施[J].中国社会科学，2014(7)：125-142；张玉林.大清场：中国的圈地运动及其与英国的比较[J].中国农业大学学报(社会科学版)，2015(1)：19-45.。由此，济宁市乃至山东省内本就因为煤炭开采而需要搬迁的压煤村庄，踏上了“壮大土地财政的列车”。2010年下发的《山东省人民政府办公厅关于促进节约集约用地有关问题的意见》(鲁政办发〔2010〕79号)明确提出，“对已废弃的工矿用地，能源、铁路、公路等建设用地和已征收为建设用地的采煤沉陷地等进行开发复垦，进行建设用地置换”。2011年，时任山东省煤炭工业局局长参加菏泽煤炭工作会议时明确提出，“解决好压煤村庄搬迁问题……(需要)充分利用压煤村庄搬迁补偿政策和新农村建设用地政策……与土地置换试点结合”[注]资料来源：http：∥/ldjhml/。2014年制定的《山东省城乡建设用地增减挂钩试点项目报批管理办法》(鲁国土资发〔2014〕18号)更是将因压煤而需要搬迁的村庄列为城乡建设用地增减挂钩试点优先申报的项目。

由此，积极将压煤村庄搬迁与城乡建设用地增减挂钩政策结合，推动当地的煤炭开采与压煤村庄搬迁成为地方政府的一种重要“发展”策略。例如，针对济宁市微山县欢城镇小屯村的搬迁，《大众日报》便以《利益博弈还是多方共赢？——透视压煤村庄搬迁的“小屯模式”》为题，介绍了地方政府与煤矿企业双方借助建设用地增减挂钩政策，“释放832亩土地，推动压煤村庄搬迁安置”，甚至该报道进一步提到“微山县和欢城镇利用压煤村庄搬迁机遇，也制订了一揽子促进地方社会经济发展，提高搬迁农民收入的具体措施：大力实施土地流转、老村址集中复垦、建设新兴工业产业”[7]。无疑，土地增减挂钩政策成为新村建设、新兴工业产业得以建设的关键，甚至如上述报告的标题所展现的，成为压煤村庄搬迁的一种模式。