政治考量、经济计算与灾害的生产 ——以采煤(8)

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摘要：因此，在这样一种政治、经济等因素与灾害的生产之间具有紧密、复杂关联关系的背景下，如何应对灾害的生产乃至更进一步实现灾害的治理？唯有首先从

因此，在这样一种政治、经济等因素与灾害的生产之间具有紧密、复杂关联关系的背景下，如何应对灾害的生产乃至更进一步实现灾害的治理？唯有首先从社会层面厘清灾害的生产机制，审视灾害与社会之间的关联，才能够更有效地应对、治理工业时代所制造的，同时也更频繁的“人为灾害”。

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进入工业社会以来，伴随着社会系统的复杂化以及人类影响力的与日俱增，灾害以更加复杂、频繁同时也更为严重的面目出现在人类面前，近年来频繁发生于中国乃至世界各地的地震、台风、工业事故以及气候异常状况等即是这方面的例证，对此，社会学的关注早已有之。在美国，早在第二次世界大战之后，关于灾害问题的研究便形成了灾难社会学[注]灾害与灾难概念的界定存在许多争议，甚至从建构主义的角度进行审视，这其中还蕴含着社会建构的过程，如有研究展现了灾难的界定过程受到媒体、政治、社区特点等社会因素的影响，See MARILYN A，VALERIE G.It′s hard to keep a good town down： local recovery efforts in the aftermath of toxic contamination[J]. Organization & Environment 1992，6(2)：83-97.针对灾害与灾难概念的界定，可能需要另一篇论文予以清晰阐述，限于篇幅，本文不再加以讨论。这样一个分支学科[1]。在国内，从研究的发展历程来看，“汶川地震”后关于灾害的研究不断涌现；从研究内容来说，既有的研究主要集中于自然灾害的灾后重建等方面，如赵延东对社会资本与灾后恢复的探讨[注]参见：赵延东.社会资本与灾后恢复——一项自然灾害的社会学研究[J].社会学研究，2007(5)：164-187.，王曙光与丹芬妮·克茨基于文化的角度对汶川震后羌族儿童心理康复的研究[注]参见：王曙光，丹芬妮·克茨.神话叙事灾难心理重建的本土经验——社会人类学田野视角对西方心理治疗理念的超越[J].社会，2013(6)：59-92.以及一些从社会工作的角度对灾后重建的分析[注]参见：彭善民.政府主导型社会工作NPO与灾后重建——以上海非营利组织为例[J].社会科学， 2009(2)：64-69+189-190；张和清.社会工作：通向能力建设的助人自助——以广州社工参与灾后恢复重建的行动为例[J].中山大学学报(社会科学版)，2010(3)：141-148；朱健刚，胡明.多元共治：对灾后社区重建中参与式发展理论的反思[J].开放时代，2011(10)：5-25；裴谕新.性、妇女充权与集体疗伤——关于四川地震灾区刺绣小组的个案研究[J].开放时代，2011(10)：36-48；李路路，李睿婕，赵延东.自然灾害与农村社会关系结构的变革——对汶川地震灾区一个村庄的个案研究[J].社会科学战线，2015(1)：190-200.。与此同时，还应注意到灾害并非仅是一种外在于人类社会的、偶发性的自然现象。相反，在人类影响力与日俱增的背景下，从灾害的生产到后果、应对等各阶段，其均与人类社会存在密切关联，背后甚至有着复杂的社会机制的影响。当前关于灾害问题的既有研究，往往将关注焦点置于自然灾害的社会应对，忽视了灾害问题的其他社会维度，尤其是灾害生产阶段与社会的关联等方面。如若能够在生产层面明了灾害的社会形成机制，那么对于人类社会的避灾愿景与现实行动而言，可谓功莫大焉。有鉴于此，本文将以现代工业社会的基础——煤炭及其开采过程引发的灾害为例，详细阐述国内因煤炭开采而引发的灾害被不断生产出来的社会机制，进而深化关于灾害问题的认知。一、 灾害的生产：“桑田变沧海”1. 个案概况个案所涉及的济宁市位于山东省西南部，地处鲁南泰沂低山丘陵与鲁西南黄淮海平原交接地带，全市地形以平原洼地为主，现辖二区、二市、七县，2017年全市常住人口为837.59万人，其中农村人口359.16万人。济宁市的人口与土地面积分别占山东省的8.4%和7.1%，粮食产量和地区生产总值在山东省的所占比例则分别为 12.2%和6.4%[注]资料来源：济宁市统计局，《济宁统计年鉴2017》，http：∥/col/col6793/。虽然土地面积仅占山东省的7.1%，但是济宁市的煤炭储量在山东全省的比例却达到了50%左右，约为250亿吨。经过近年来的勘探，预测济宁市含煤面积共4 826平方公里，占全市总面积的45%，含煤区主要分布于兖州、曲阜、邹城、微山等县或县级市[注]数据资料引自济宁市政府网站， http：∥/col/col2615/，现今其境内从事煤炭开采的企业多为中央、省属大型国有煤矿企业，仅少数为县营煤矿。2. 煤矿建设与煤炭开采的“不断加速”在20世纪50年代之前，济宁市境内的煤炭储量并不明确，产量也较低，但自1955年开始，华东煤田地质勘探局先后组织了多次针对该地区的勘探工作，并于1957年推定济宁地区为“含煤希望区”。1973年，兖州煤田被列为全国重点矿区建设项目；1977年，境内的另外一处煤田——济宁煤田被列为全国八大煤炭基地之一，并作为国家重点建设项目。随着济宁市的煤炭储量和分布状况得到探明，采煤矿井也陆续开工建设，但是总体而言，在20世纪60年代至70年代这段时期内，济宁市境内仅有唐村、南屯、兴隆庄[注]该矿于1966年第一次建设，1967年停建，至停建时已投资129万元。、落陵、欢城5处兴建的矿井，其中，在原有煤矿管理体制下，唐村、南屯、兴隆庄属于统配煤矿，落陵、欢城属于地方煤矿。然而在生产方面，1973年之前仅有唐村这处筹建较早的矿井建成投产，并且该煤矿是在原地方小煤井和济宁专署矿务局建设的唐村矿井的基础上合并而成的省属煤矿，合并后边生产、边施工[注]参见：济宁市地方史志编纂委员会.济宁市志(1840—1990)[M].北京：中华书局，2002.。20世纪70年代以来，兖州矿区再次被列为国家重点煤炭建设基地之一，由此，济宁市的煤炭工业开始步入大规模开发建设时期：南屯矿井的建设速度加快； 1972年，北宿矿井开始筹建；1967年停建的兴隆庄煤矿也于1975年重新开工，该矿年设计生产能力300万吨，并于1987年被当时的煤炭部命名为全国首批“现代化矿井”；1977年新规划的鲍店矿井也开工建设，该矿井年设计生产能力300万吨。除此之外，还有3个地方所属煤矿(菜园、杨庄、单家村)也开始施工建设。可以发现，这一时期兴建矿井的生产能力得到极大提升，即使较小的矿井其年设计生产能力也达到了21万吨[注]参见：济宁市地方史志编纂委员会.济宁市志(1840—1990)[M].北京：中华书局，2002.。十一届三中全会前后，国家的重点转向经济增长，然而煤炭等能源的短缺限制了工业的发展，由此1978年的政府工作报告提出了建设八大煤炭基地的规划[注]资料来源：http：∥/wxzl/wxysl/lczf/dishiyijie_6//t18_.html.。作为全国八大煤炭基地之一，济宁市的煤炭工业进入了一个新的历史时期，这一时期，老煤炭企业通过挖潜改造，扩大了生产能力，如南屯矿井生产能力由150万吨/年提升至240万吨/年，新建的一批矿井不断推广使用新技术、新设备，提高了产量。而到1990年，济宁市全年统配煤矿已有生产矿井7对，在建矿井2对，地方煤矿拥有生产矿井6对，在建矿井2对，筹建矿井1对，共计18对矿井。相较于之前，这一阶段济宁市境内筹建的新矿井不仅数量多，而且兴建的规模也进一步提升：东滩、济宁二号矿井年设计生产能力均为400万吨，济宁三号矿井的年设计生产能力更是达到了500万吨[2]。进入20世纪90年代，济宁市兴建矿井的数量更是迅速增长：1990—2007年的17年间，济宁市共兴建了29对矿井，这一数据远高于济宁市从1966年兴建采煤矿井以来的速度——1966—1990年的24年间总共筹建了18对矿井[注]资料来源：济宁市统计局，国家统计局济宁调查队，崛起的新济宁——改革开放三十年发展成就，2008年。。随着济宁市境内矿井的不断兴建，其煤炭产量也经历了从少到多的过程。最先投产的唐村矿井属省统配煤矿，1959年的销售量为1.4万吨[注]由于无法查到此时期济宁市的煤炭产量，同时因为统配煤矿的销售实行计划分配、调运和管理，并且，1985年之前济宁市无地方煤矿销售量，而且比对1978年、1985年、1990年数据，销售量与生产量之间的差距并不悬殊，因而在此将销售量近似等同于生产量。。1978年，济宁市统配煤矿的销售量增加至228.3万吨。而在20世纪80年代以后济宁市煤炭产量呈现快速增长的态势：1985年，济宁市煤炭产量为680万吨； 1990年，济宁市煤炭产量增至1 253.2万吨①。进入20世纪90年代以来，伴随着大批具有较高年设计生产能力的矿井投产使用，济宁市一跃成为山东省最为重要的产煤区。2013年，济宁市煤炭产量达到9 710.6万吨，占山东省煤炭产量的55.0%[注]数据来源：济宁市统计局，《济宁统计年鉴2013》， http：∥/col/col6793/。3. 采煤之殇：“桑田变沧海”伴随着煤炭产量的大幅增长，济宁市境内因煤炭开采而引发的问题也日渐突出，这主要表现为当地采煤区的地表沉陷问题在以前所未有的速度推进。令问题更为严重的是，由于济宁市自身的地质特点，这些逐年被制造出来的采煤沉陷区不断积聚，原来的良田变成了星罗分布般吞噬周围区域的积水区。对2000年以来济宁市历年的采煤沉陷状况进行梳理(见表1)，可以发现济宁市境内的地表沉陷问题呈现急剧恶化的态势：除2004、2008年之外，其余年份沉陷面积的增长量均在1 000公顷以上，2009年更是达到了3 000多公顷；从累计增加的面积来说，2000—2009年的10年间沉陷面积净增加了1.5万公顷，大约是2000年沉陷面积的两倍多，这也意味着10年间济宁市因采煤而沉陷的土地面积，远远超过了自1970年济宁市有沉陷记录以来30年的总和。更为严重的问题是，这些沉陷的土地多是“优质、高产、稳产良田”[注]统计资料显示，以每年两季核算，当前济宁市耕地的年平均产量达到了1 000公斤/亩左右。。相关报道也显示，济宁市的煤炭开采活动已经造成了其境内1.2万公顷的良田绝产。以货币计算，济宁市每年因煤炭开采而造成的粮食和经济作物损失达到了3.6亿元，如若再加上浅层沉陷造成减产的7 066.7公顷良田，总计每年损失近5亿元[2]。无疑，对于济宁市来说，耕地沉陷已经成为其境内因煤炭开采而造成的最为明显的环境损害。而对于这种损害的状况，官方使用的话语也明确展现了其严重程度：“济宁市煤矿区域目前已有5个县(市、区)、56个镇的人均耕地低于联合国粮农组织确定的0.053公顷(0.8亩)的警戒线”[注]资料来源：济宁市人民政府.济宁市采煤沉陷地治理规划(2010—2020年)。。表1 济宁市2000—2009年采煤沉陷面积表 /公顷年份沉陷面积比上一年增加值累计增加值 253—— 1751 9221 7551 5803 3351 5805 08220 6671 6 6682 9 0672 3333 080数据来源：2000—2007年数据来自济宁市矿产资源开发利用情况统计年报.转引自刘敬龙.平原采煤沉陷区生态治理研究——以济宁市为例[D].青岛：青岛大学，2009；2008年数据来自张玲.难以承受的生态之重——济宁采煤沉陷区现状调查[N].中国国土资源报，2009-09-16(004)；2009年数据引自马跃峰.济宁寻找“疗伤”良方[N].人民日报，2010-06-28(015).需要进一步指出的是，煤炭开采的影响并不仅限于耕地，其还涉及数量众多的当地居民。作为东部省份，在全国范围内山东省的人口已较稠密，济宁市的人口密度(731人/平方公里)却比山东省(619人/平方公里)还高出不少，这也就意味着，济宁市的采煤沉陷将影响到数量众多的当地居民。据统计，到2009年底，“采煤造成的土地沉陷使济宁市自20世纪90年代初以来，已累计搬迁49个村庄，55个机关、企事业单位，涉及近10万人”[3]。在远景预测方面，《人民日报》对当地受灾状况的描述是，“济宁市进入煤炭的全面开发期后，煤炭开采导致大面积土地沉陷，其塌坑之深，沉陷面之广，为全国罕见。预计到2020年，全市沉陷土地将达70万亩(466.7平方公里)，到本世纪末沉陷土地400多万亩，近500万农民将失去赖以生存的土地”[3]。相比于作为“旁观者”的中立性陈述，下述文字则更为形象地描绘了这场影响众多当地居民的堪称“悲壮”的剧烈变迁[注]限于篇幅和文章重点，本文不再详述这场剧烈变迁中的“众生相”，仅以这段描述作为概要。：“在山东济宁市十里营村，上千村民亲眼见证了‘桑田变沧海’——离村庄几百米开外，他们种了一辈子的地在两三年前渐渐下沉，变成一个巨大的湖。据说那湖面有好几千亩，面积仍在继续扩大。‘看着地裂缝，跟着水就冒出来了’。樊老汉原来的两亩菜地正在湖中……济宁过去只有微山湖等少数湖泊，而现在，新的大湖正不断出现——平均每年产生两三万亩塌陷地。济宁市周边的煤矿越来越多，这个城市的煤炭储量占了山东省的一半。有人说，倘若这些矿全部采完，济宁市的城区将因沉陷变成一座四面环水的孤岛。随着煤炭的大规模开采，济宁市将有437个村庄受到不同程度的影响，有317个村庄需要搬迁，约60万人将因此搬家”[4]。二、 煤炭政治：“解放煤炭”直观而言，1949年之后的工业化进程尤其是改革开放以来快速的经济增长，导致了“煤多油少”的中国社会对煤炭能源的严重依赖，由此推动了济宁市采煤沉陷灾害的持续恶化。就此而言，社会整体性的需求以及满足这种需求、追求经济利润的煤矿企业均需要承担责任。然而对于“强政府”主导下的中国社会来说，尤其是在政府管控严格的煤炭等能源领域，公共权力与问题的关联却更为直接，也更为重要。在国家层面，作为“黑色的金子”与“工业的粮食”，在“建设强大的社会主义工业国”的政治话语以及“煤多油少”的资源禀赋限制之下，煤炭这一自然事物被赋予了极为重要的政治意涵，推进煤矿建设、增加煤炭产量更是成为迫切的政治任务。由此，在历年的政府工作报告中，煤炭获得了较多的关注：20世纪50年代，煤炭产量成为与资本主义国家进行比较，以显示社会主义制度优越性的主要指标[注]例如，1959年的政府工作报告对不同制度的比较，使用的两个指标便是钢、煤的产量，报告认为英国煤炭产量远远低于中国的状况则显示了中国施行制度的优越性。；20世纪70年代末至80年代，改造现有矿井，加快新矿井建设，增加煤炭产量成为政府工作报告多次提及的内容。而在中央政府历年的工作报告中，与山东省煤炭开采相关的内容也颇多：1978年的政府工作报告提及的八大煤炭基地建设，其中之一便是与济宁市相关的兖州煤炭基地[注]整个基地一方面包括济宁市所辖的兖州地区，另一处则是位于枣庄市的枣滕矿区。；1982年的政府工作报告提出重点开发山西、东北和内蒙古东部之外，同时开发山东等地的煤田；1991年的政府工作报告则提到，增加包括山东在内的东部地区的煤炭产量，鼓励多使用本地或就近生产的煤炭，以缓解紧张的运输状况。由此而言，在全国性的煤炭政治任务中，因山东地处煤炭需求量巨大的华东地区，开采当地的煤炭资源便显得颇为重要。实际上，也正是在中央政府的关注和投入下，济宁市的煤矿建设也才能呈现出前文所述的20世纪70年代末以来快速增长的情形(见表2)。对于山东省而言，济宁市的煤炭开采也尤为重要，并同样被赋予了较多的政治含义。山东省的煤炭资源多与平原耕作区复合，煤层之上便是村民生活的区域，由此，开采煤炭首先意味着需要搬迁大量村庄[注]作为山东省的主要产煤区，鲁西南地区60%多的煤炭资源储量上面是村庄及建筑物。。早在1992年，由官方编撰的《山东年鉴1992》便提到，“村庄搬迁和土地沉陷赔偿负担也越来越大，山东统配矿现共有压煤村庄482个、15万户，压煤14.9亿吨，占全省煤炭总储量的26.8%。1990年计划搬迁17个村庄、5 000户，因搬迁户条件要求太高，附加条件繁多，使搬迁工作进展缓慢，至1991年只搬迁了4个村庄、1 003户，严重影响了正常生产，有的矿投产后因村庄压煤，迟迟不能达产，搬迁费和土地沉陷费价格越来越高”[注]《山东年鉴》为山东省官方编撰的历年全省年鉴资料，与《山东统计年鉴》不同。该资料可见于：山东省省情资料库.《山东年鉴1992》，网址：http：∥/bin/mse.exe?seachword=&K=d00&A=6&run=12#0.，继续开采煤炭面临越来越多的村庄需要搬迁的难题，因此，“解放煤炭”、推动压煤村庄搬迁成为山东省煤炭政治的主要内容，而这首先这体现在相关政策文本针对压煤村庄搬迁意义的叙事中。例如，2014年召开的山东省压煤村庄搬迁工作现场会议上，时任山东省煤炭工业局局长提到，“许多矿井到了‘不搬迁村庄就要停产’的地步，压煤村庄搬迁工作滞后已经严重制约了煤炭产量、矿井效益和地方区域经济发展，最大限度地解放煤炭资源，已成为保障我省能源安全至关重要的环节”[注]资料来源：http：∥/ldjhml/。表2 山东省历年能源生产、消费状况 /万吨标煤年份生产量消费量盈余=生产量-消费量 901.83—— 531.89—— 262.217 567.491 694. 757.679 938.. 648.759 995.6225 048. 055.7130 235.7-14 179. 632.7737 945.4-23 312. 677.9538 722.8-25 044. 000.3538 683.7-24 683.35资料来源：1978—2017年生产量数据源自《山东统计年鉴2018》， 1990—2000年消费量数据源自《山东统计年鉴2001》，2005年消费量数据源自《山东统计年鉴2006》，2010—2017年消费量数据源自《山东统计年鉴2018》。现实中，“煤炭政治”的话语还需要借助具体的组织体制予以落实，而在山东省，这典型地体现为压煤村庄搬迁管理的“高规格”行政体制。早在1982年9月，山东省便成立了以分管工业的副省长为组长的压煤村庄搬迁领导小组，下设山东省人民政府压煤村庄搬迁办公室(以下简称“压煤办”)，负责日常工作。1989年发布至今仍在施行的《山东省搬迁压煤建筑物暂行规定》则明文规定省政府成立压煤搬迁领导小组，由一名副省长任组长，下设“压煤办”，煤矿所在地的地方政府同样需要加强对压煤建筑物搬迁工作的领导，建立、完善搬迁工作机构。对于搬迁任务较大的地区，则由一名副市长或副县(市、区)长负责压煤搬迁工作，并配备专门人员。2014年的山东省压煤村庄搬迁工作现场会议便将压煤村庄搬迁工作“进度加快、成效显著”的原因归结为组织领导的强化以及各重点产煤市、县领导的重视[注]资料来源：http：∥/ldjhml/。目前，山东省的压煤搬迁工作已经常态化，常设的“压煤办”现为处级参公管理事业单位，隶属省煤炭工业局，在此之下，山东省主要的产煤地市、县(市、区)政府相继在综合部门或煤炭部门成立压煤村庄搬迁机构，各省属煤炭企业也成立了相应机构，有专职压煤搬迁工作人员300余人。“各重点产煤市、县建立了‘政府主导、乡镇主办、部门协调、企业配合、村民参与’的工作机制，明确了乡镇是搬迁实施主体、煤矿是搬迁投资主体、村委会是建设主体，合力推进压煤村庄搬迁”[注]资料来源：http：∥/a/zhuanti2/2013/0205/。在众多产煤省份中，压煤办也是山东省独有的机构[注]在笔者于2015年前往山西展开的调查中，孝义借用了山东省设立“压煤办”的经验。。对于压煤村庄的搬迁工作，相关政策文本也屡次强调要加快搬迁进度，甚至要求“对已丈量、还未签订合同的，要尽快签订搬迁补偿合同；对已经签订搬迁补偿合同的，要抓紧时间进行新村建设，确保按期完成搬迁任务……要研究采取过硬措施，克服种种困难，坚定不移地完成搬迁验收任务”[注]资料来源：http：∥/ldjhml/。实际上，这种话语不仅出现在政府内部的会议、文件中，它还转化为面向外界公众的宣传性话语，以此向公众宣传山东省压煤村庄搬迁的“意义”及“必要性”。如在2012年，山东省《大众日报》曾这样报道：“近年来，我省积极推动压煤村庄搬迁，并创造性地与社会主义新农村建设相结合、与城乡一体化建设相结合、与区域化小城镇建设相结合，实现了煤炭资源解放、农村土地整合和新农村建设三方互动推进的良好局面，实现了多赢”[5]。此外，作为山东省内发行量较大、更多面向社会公众的纸质媒介——《齐鲁晚报》以更为贴近居民生活的个案展开了报道：“60多岁的老人刘传敬是龙固镇刘庄村村民，而他的老家位于巨野煤田正上方……2011年11月之后，他和村民们一起，搬离了祖祖辈辈居住的村庄……针对压煤村庄搬迁，巨野县已制定《巨野县压煤村庄搬迁中长期规划》，将‘十二五’‘十三五’规划搬迁的18个村、3.5万人，集中规划了5个大型社区，而随着新型社区的新建，更多的村民得到实惠，更多的煤炭资源得到解放”[6]。可以看到，在谋求“工业强国”以及满足自身经济增长所需能源的种种压力之下，本来仅是一种自然事物的煤炭具有了举足轻重的政治意义，由此，也就形成了以煤炭为核心的“煤炭政治”。在山东省，这既表现为政府内部针对煤炭开采而形成的“高规格”组织管理体制，也表现为针对外部社会公众所展开的宣传性话语，处在“压力型体制”之下，通过这些宣传话语和组织管理行为，“最大限度地解放煤炭资源”成为压倒一切的政治任务，济宁市的煤炭也便被源源不断地“解放”出来，以此满足地方社会的需求。三、 煤炭经济：“抓煤炭就是抓GDP、抓发展”对于能源并不短缺的济宁市来说，当地政府加速煤炭开采的动力是仅仅源于“煤炭政治”中的政治压力，还是有其他因素的影响？毕竟，煤炭开采对济宁市境内的生态环境造成了严重损害，当地因压煤村庄搬迁引发的社会冲突也此起彼伏。对此详加分析可以发现，除了来自上级政府的行政命令，当地政府也有着加速本地煤炭开采的充分动因，即“煤炭经济”——抓好压煤村庄搬迁就是抓GDP、抓发展。煤炭工业的经济效益主要表现在3个方面：其一，作为现代工业社会的“粮食”，尤其是在煤炭消费量所占比例较高的中国，煤炭支撑了工业社会的运转，因此，甚至可以认为缘起于煤炭的工业经济也即是煤炭经济；其二，煤炭开采、加工行业等煤炭工业本身能够制造巨大的财富，促进了经济增长；其三，在特定的社会情境下，与煤炭有关的行为，如压煤村庄搬迁，还能够为当地带来额外的财富。如果说煤炭作为工业的“粮食”所形成的经济收益是基础性的，并不能直接显现其对经济增长的推动作用，那么后两种经济收益则是提升性的，能够直接促进当地经济增长。1. 来自煤炭工业的GDP在2010年山东省煤矿矿区农村住房建设和压煤村庄搬迁工作会议上，时任煤炭工业局局长曾详细列举了地方政府可以从煤炭生产中直接获取的收益：“一是可以从原煤生产和销售环节中受益，地方政府按规定通过收取价格调节基金、资源和矿产资源补偿费、城建费、教育附加费、土地使用费等，每吨煤收益在25～30元左右；二是从企业经营成果中受益，按照所得税有关规定，以去年我省综合煤价521元/吨为例，每生产百万吨煤炭，地方政府可以获益6 000万～7 000万元。例如，济宁市2009年煤炭行业贡献的地方财政收入和税收分别占全市的31.8%和44.5%”[注]资料来源：http：∥/ymbqml/。从上述描述中可以看到，地方政府的财政收入与煤炭产量密切相关，根据这位局长的介绍，以2010年济宁市8 890万吨的煤炭产量测算，济宁市政府便能获益75.565亿～88.9亿元，而当年济宁市的地方财政收入仅为169.25亿元[注]资料来源：济宁市统计局，《济宁统计年鉴2010》，http：∥/col/col6793/，煤炭产业对地方财政的贡献率达到了44.6%～52.5%。对于县级政府而言，尤其是重要产煤区的县级政府，其财政收入和地方经济更严重依赖煤炭行业，“我省重点产煤地区，煤炭工业一直是当地支柱产业，对地方财政贡献率高，部分县区甚至占据半壁江山”[注]资料来源：http：∥/ldjhml/。如济宁市的重要产煤县邹城市2017年的税收收入为41.263亿元，其中纯粹的煤炭开采和洗选业的税收便达到了15.124 5亿元，占据着36.7%的比例[注]资料来源：济宁统计局，《济宁统计年鉴2017》， http：∥/col/col6793/。与煤炭开采、加工等相关的产业也直接促进了当地的经济增长。一方面，煤矿投产运营能够直接带动当地运输业、服务业等第三产业的发展；另一方面，与煤炭密切相关的工业集群也迅速扩张，并且这些规模相对庞大的煤炭工业在济宁市的工业格局中长期占据着主导地位，它们对于经济增长的推动作用也非常明显。除2015、2016年外，2001—2017年间济宁市煤炭行业占工业总产值的比例一直维持在15%以上，近几年伴随着济宁市工业结构的调整，煤炭行业所占的比例有所下降，但2017年又有所增加，占到了15.7%，仍然占据着较为重要的地位，并且，如果将与煤炭工业有关的化工、电力行业纳入计算的范围，可以发现，煤炭工业在济宁市工业总产值中的比重进一步增大，约占五分之一左右(见表3)。表3 济宁市历年煤炭、化工、电力、机械行业占工业总产值比重 /%年份领域 2017煤炭.115.7化工电力机械数据来源：济宁市统计局，《济宁统计年鉴2017》。如果进一步放宽视野，回顾济宁市自1978年以来的经济增长历程，可以发现在此过程中，煤炭工业扮演着至关重要的角色，对此，可从官方资料对济宁市1978—2007年30年发展的总结性话语中得到印证：“我市充分利用资源优势，大力发展基础工业，煤电产业得到空前发展，‘瓶颈’制约因素大为缓解，为我市经济腾飞做出重大贡献”[注]资料来源：济宁市统计局，国家统计局济宁调查队.崛起的新济宁——改革开放三十年发展成就，2008年。。实际上，长期以来，煤电化工也一直是济宁市政府重点支持的产业，济宁市2003年的政府工作报告提到，当地拥有“得天独厚的煤、电、水资源……(需要)培植支柱产业。煤电化产业，搞好煤炭精深加工，大力发展非煤产业，加快建设煤电化基地”。济宁市2005年的政府工作报告更为详细地提出，“建设煤化工产业基地。发挥兖矿集团的龙头带动作用，有机整合市内煤炭企业要素资源，围绕煤焦化、煤气化、煤液化三大链条，主攻‘醇、苯、酸、烯、油、肥’系列产品开发……形成横向成峰、纵向成链的煤化工产业集群”。面对资源型城市终将面临的资源枯竭问题，济宁市2005年的政府工作报告还明确提到“煤炭产业占比过大的状况没有根本改变”，在此之后的政府工作报告中也屡次提及，加快推进煤化工产业基地建设，保证经济平稳较快发展。经过几年的工业格局调整，至2011年，济宁市“煤电产业居主导地位的格局才开始扭转”，但是煤化工以及鲁南煤化工研究院仍是政府重点扶持的对象，此时，济宁市的煤化工基地已经成为国家级产业基地。2. 压煤搬迁与“土地财政”在新的社会情境之下，“煤炭”还被地方政府以其他方式开发利用，这主要体现在压煤村庄搬迁与“社会主义新农村建设、城乡一体化建设、区域化小城镇建设、土地置换试点”的结合：“……(搬迁压煤村庄的益处)四是节省新农村建设成本，迅速提升城镇化水平，有煤矿沉陷补偿巨大资金的支撑，地方可以低成本启动新农村建设；五是可以节约大量土地，据测算，搬迁后新旧村用地可节约40%左右，可以有效缓解经济社会发展与土地资源紧缺之间的矛盾，为加快发展现代农业、壮大二三产业、拓展城镇发展空间创造有利条件”[注]资料来源：http：∥/ymbqml/。在地方政府的视野中，压煤村庄搬迁需要建造新的居民住宅楼，从而形成了对建材业的需求，促进了本地的经济增长。压煤村庄的农民转化为非农业从业者，创造了数千人乃至上万人集中居住的社区，由此，压煤村庄搬迁进一步增加了农业之外其他产业的就业人员数量，推动了采煤地区的城镇化进程。2012年济宁市住建委的《合村并点建社区 推进城乡一体化》报告则将压煤搬迁村庄归为“一步建成类”社区，集中开工建设，计划两年内完成整村迁建任务，建成5 000人或1万人左右的社区。“压煤村庄搬迁型”也成为济宁市城乡一体化建设的6种模式之一[注]资料来源：http：∥/art/2012/12/17/art_178_.html.。更为重要的是，土地置换政策还能够为地方财政带来巨额的经济收益。2004年10月，国务院颁布的《关于深化改革严格土地管理的决定》提出了“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”的政策，并于2006年在山东省试点施行，该政策强烈激发了地方政府“合村并点”甚至“消灭村庄”的积极性[注]参见：谭明智.严控与激励并存：土地增减挂钩的政策脉络及地方实施[J].中国社会科学，2014(7)：125-142；张玉林.大清场：中国的圈地运动及其与英国的比较[J].中国农业大学学报(社会科学版)，2015(1)：19-45.。由此，济宁市乃至山东省内本就因为煤炭开采而需要搬迁的压煤村庄，踏上了“壮大土地财政的列车”。2010年下发的《山东省人民政府办公厅关于促进节约集约用地有关问题的意见》(鲁政办发〔2010〕79号)明确提出，“对已废弃的工矿用地，能源、铁路、公路等建设用地和已征收为建设用地的采煤沉陷地等进行开发复垦，进行建设用地置换”。2011年，时任山东省煤炭工业局局长参加菏泽煤炭工作会议时明确提出，“解决好压煤村庄搬迁问题……(需要)充分利用压煤村庄搬迁补偿政策和新农村建设用地政策……与土地置换试点结合”[注]资料来源：http：∥/ldjhml/。2014年制定的《山东省城乡建设用地增减挂钩试点项目报批管理办法》(鲁国土资发〔2014〕18号)更是将因压煤而需要搬迁的村庄列为城乡建设用地增减挂钩试点优先申报的项目。由此，积极将压煤村庄搬迁与城乡建设用地增减挂钩政策结合，推动当地的煤炭开采与压煤村庄搬迁成为地方政府的一种重要“发展”策略。例如，针对济宁市微山县欢城镇小屯村的搬迁，《大众日报》便以《利益博弈还是多方共赢？——透视压煤村庄搬迁的“小屯模式”》为题，介绍了地方政府与煤矿企业双方借助建设用地增减挂钩政策，“释放832亩土地，推动压煤村庄搬迁安置”，甚至该报道进一步提到“微山县和欢城镇利用压煤村庄搬迁机遇，也制订了一揽子促进地方社会经济发展，提高搬迁农民收入的具体措施：大力实施土地流转、老村址集中复垦、建设新兴工业产业”[7]。无疑，土地增减挂钩政策成为新村建设、新兴工业产业得以建设的关键，甚至如上述报告的标题所展现的，成为压煤村庄搬迁的一种模式。四、 结语：灾害的生产与治理对于发生在中国的煤炭开采问题，值得深思的是，一方面，以现有的经验和知识水平，完全可以预见大规模的煤炭开采将会制造种种环境灾害，但是灾害却被不断地“生产”出来；另一方面，对于中国来说，灾害的严重程度和恶化速度也远远超过了“以往的经验”。与近年在国外受到较多关注，被认为遭遇了“内部殖民”的美国阿巴拉契亚地区的煤炭开采灾害相比，发生于中国的环境灾害要更为严重。阿巴拉契亚地区受灾最为严重的西弗吉尼亚州，因煤炭开采而损毁了一千多平方公里的森林[8]，而在中国的山西，“全省矿区面积达19 847平方公里， 其中采空区5 115平方公里，地表沉陷2 978平方公里——而且塌陷面积还以每年94平方公里的速度扩展；由此导致的地质灾害分布面积达到6 000平方公里”[9]。济宁市的个案为上述两方面的问题提供了一种解答——灾害的生产及其恶化状况与强烈关注经济增长的公共权力体系密切相关。在空前强烈的“发展”话语的影响下，煤炭在1949年之后的中国社会进程中长期占据着重要的政治地位，这表现为从中央到地方各级政府围绕着煤炭开采而形成的种种“煤炭政治”话语。除了“压力型体制”的行政命令之外，作为“工业粮食”的煤炭还是拥有煤炭资源的地方政府提升其经济方面政绩的“垫脚石”。在济宁市的个案中，加速煤炭开采、“抓好压煤村庄搬迁”、发展煤炭工业成为当地经济增长的重要内容。由此，在“煤炭政治”与“煤炭经济”的双重压力下，尽管可以明确预见煤炭开采引发的严重环境灾害，但是如何开采更多的煤炭却是“第一位”的政治任务和经济任务，进而，采煤沉陷灾害便被不断地生产出来。而令问题更为严重的是，直至2004年，采煤沉陷区的治理工作才进入国家视野——2004年的中央政府工作报告提到“做好资源型城市经济转型和采煤沉陷区治理工作”，15个采煤沉陷区治理工程也才开始建设。然而，与“煤炭政治”与“煤炭经济”所造就的急迫心理和现实行动相比，采煤沉陷区的治理工程却进展缓慢，甚至在一些区域存在着“治理危机”[9]。虽然近几年，伴随着国家层面的供给侧改革以及山东省的“新旧动能转换”战略，济宁市与煤炭开采相关的话语也开始转向“压减产能”“采煤塌陷地治理”，并借助行政手段减少煤炭产量，2016年压减煤炭产能1 558万吨[注]资料来源：济宁市人民政府2017年政府工作报告，http：∥/art/2017/3/3/art_2639_.html.，2017年压减煤炭产能36万吨[注]资料来源：济宁市人民政府2018年政府工作报告，http：∥/art/2018/2/5/art_2639_.html.，但是其境内的煤炭产量基数依然十分庞大，2017年煤炭产量仍被维持在7 500万吨左右[注]资料来源：http：∥/art/2017/4/5/art_4081_.html.。由此，虽然灾害的增长速度有所减缓，但是济宁市境内的采煤沉陷灾害却仍在被不断地生产出来。《济宁市采煤塌陷地综合治理工作方案(2018—2020年)》显示，“截至2015年，全市采煤沉陷区(因采煤导致地表沉降超过1厘米的区域)为76.31万亩，其中，采煤塌陷地(因塌陷造成减产、绝产的农用地和受影响的建设用地及未利用地)为61.92万亩……经预测，2020年全市采煤沉陷区将达96万亩、采煤塌陷地为78万亩……截至2017年底，全市共治理采煤塌陷地27.36万亩……到2020年，全市治理采煤塌陷地38.45万亩……2018—2020年全市治理采煤塌陷地11.24万亩”。可以看到，根据预测，2015—2020年，济宁市的采煤塌陷区仍将不断扩大，仍有较大范围的沉陷区未被纳入规划之中。对此，结合2017年由济宁市政府督查室牵头针对济宁市采煤塌陷地综合治理的专项督查后的工作简报，便能够进一步理解灾害治理中所面临的障碍：“部分县(市、区)尚未建立联合执法监管机制……太白湖区、微山县重视程度不够，尚未成立采煤塌陷地治理工作领导机构……邹城市、微山县等部分治理任务较重的县(市、区)尚未编制专项规划，太白湖区、微山县尚未出台贯彻省、市采煤塌陷地治理相关文件的配套政策……2015年度省拨专项资金使用率较低，曲阜市、兖州区至今未确立省拨资金项目”[注]山东省采煤塌陷地综合治理工作协调小组办公室工作简报2017年第4期(总第23期)，http：∥/bgsml/txdzhzlml/2017/0508/。对于采煤沉陷灾害已经十分严重、灾害治理项目基本由地方国土部门承担的济宁市而言，时至2017年，相关治理机制却仍存在尚未编制专项规划、尚未出台相关配套文件、尚未确立省拨资金项目等基本性的问题，可以说，灾害的治理进度已远远落后于采煤沉陷的速度。甚至，在济宁市相关政府部门制定的《济宁市采煤塌陷地治理规划(2010—2020年)》中，对于灾害的治理也使用了类似的话语：“目前济宁市采煤塌陷地治理多为‘先破坏、后复垦’的被动式治理模式，治理速度远远跟不上塌陷的速度”。因此，在这样一种政治、经济等因素与灾害的生产之间具有紧密、复杂关联关系的背景下，如何应对灾害的生产乃至更进一步实现灾害的治理？唯有首先从社会层面厘清灾害的生产机制，审视灾害与社会之间的关联，才能够更有效地应对、治理工业时代所制造的，同时也更频繁的“人为灾害”。[参考文献][1]孙中伟，徐彬.美国灾难社会学发展及其对中国的启示[J].社会学研究，2014(2)：218-241.[2]本报采访组.“伤城”复元之道——山东省济宁市采煤沉陷地治理见闻[N].中国国土资源报， 2008-10-29(002).[3]马跃峰.济宁寻找“疗伤”良方[N].人民日报，2010-06-28(015).[4]刘飞，李春霞. 山东：为“解放”煤炭大搬迁[N].中国煤炭报，2007-11-09(003)[5]左丰岐.力破压煤困境谋求三方共赢[N].大众日报，2012-03-12(15).[6]姚楠.3+1，打造压煤村村民幸福生活[N].齐鲁晚报，2013-03-07(C04).[7]左丰岐. 利益博弈还是多方共赢？——透视压煤村庄搬迁的“小屯模式”[N].大众日报，2014-01-27(11).[8]李德营.高能量社会的代价及其生产机制——以美国阿巴拉契亚地区为例[J].中国地质大学学报(社会科学版)，2015(4)：85-95.[9]张玉林.灾害的再生产与治理危机——中国经验的山西样本[M]∥黄宗智.中国乡村研究.莱顿：荷兰Brill学术出版社，2013.

文章来源：《内蒙古煤炭经济》 网址: http://www.nmgmtjj.cn/qikandaodu/2020/0713/368.html

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